выключить дудлвключить дудл

Регулирование конкуренции на телекоммуникационном рынке. Ex-ante-регулирование. Юрий Котляров

Юрий КотяровВ Украине, как и в США и странах ЕС, регулирование вопросов конкуренции на телекоммуникационных рынках осуществляется путем применения как секторального (телекоммуникационного) законодательства, так и законодательства о защите экономической конкуренции.

Основное отличие этих двух средств регулирования заключается в том, что секторальное законодательство применяется независимо от факта неправомерного поведения. Этот вид регулирования условно называют ex-ante-регулированием.

Законодательство о защите экономической конкуренции большей частью (кроме концентрации и некоторых случаев согласованных действий) применяется при установлении факта неправомерного поведения. Соответственно, этот вид регулирования условно называют ex-post-facto-регулированием.

Хотя указанные два средства регулирования отличаются, однако ex-ante-регулирование все- таки базируется на инструментарии ex-post-facto-регулирования. По крайней мере, так происходит в США и странах ЕС.

Вместе с этим в Украине секторальное телекоммуникационное законодательство имеет отличия от законодательства о защите экономической конкуренции.

Итак, в этой статье мы рассмотрим ex-ante-регулирование и примеры его применения.

Что регулируется?

По украинскому законодательству еx-ante-регулирование применяется к операторам, провайдерам телекоммуникаций с существенным рыночным преимуществом на рынках телекоммуникационных услуг (далее – СРП-оператор).

Закон «О телекоммуникациях» (ст. 1) устанавливает критерии определения СРП-оператора. СРП-оператор – это оператор, провайдер телекоммуникаций:

(і) доля дохода которого на определенном НКРСИ рынке определенных телекоммуникационных услуг в течение года, предшествующего проведению анализа рынка, превышает 25 % суммарного дохода всех операторов, провайдеров телекоммуникаций, полученного на этом рынке за тот же период времени, или

(іі) если в результате технологического процесса предоставления услуги другому оператору, провайдеру телекоммуникаций она может быть предоставлена только в сети определенного оператора, провайдера телекоммуникаций.

Для сравнения приведем критерии определения «монопольного (доминирующего) положения субъекта хозяйствования», указанные в Законе «О защите экономической конкуренции» (ч. ч. 2 – 5 ст. 12):

1. Монопольным (доминирующим) считается положение субъекта хозяйствования, доля которого на рынке товара превышает 35 %, если он не докажет, что подвергнется значительной конкуренции.

2. Монопольным (доминирующим) также может быть признано положение субъекта хозяйствования, если его доля на рынке товара составляет 35 или меньше процентов, но он не подвернется значительной конкуренции, в частности в результате сравнительно небольшого размера долей рынка, принадлежащих конкурентам.

3. Монопольным (доминирующим) считается также положение каждого из нескольких субъектов хозяйствования, если относительно них выполняются следующие условия:

– совокупная доля не более трех субъектов хозяйствования, которым на одном рынке принадлежат самые большие доли на рынке, превышает 50 %;

– совокупная доля не больше пяти субъектов хозяйствования, которым на одном рынке принадлежат самые большие доли на рынке, превышает 70 %;

– они не докажут, что между ними есть значительная конкуренция.

Как видно, критерии определения СРП-оператора и монопольного (доминирующего) положения субъекта хозяйствования существенно отличаются. В частности, можно выделить следующие основные отличия:

– «доля на рынке» является единственным признаком СРП по первому критерию независимо от того, подвергнется ли оператор конкуренции, или нет. В отличие от этого, определение монопольного положения не ограничивается только признаком доли рынка. В принципе, монопольное положение может быть опровергнуто или доказано независимо от доли рынка, если есть или отсутствует значительная конкуренция на этом рынке. Следует добавить, что телекоммуникационное законодательство ЕС также не ограничивается признаком доли рынка при определении у оператора существенной рыночной власти (significant market power) и требует оценки многих факторов, способных как опровергнуть, так и доказать наличие такой власти;

– по телекоммуникационному законодательству «коллективное доминирование» не может быть основанием для установления СРП, например, в случае неконкурентного поведения операторов с менее чем 25 % доли на рынке. В отличие от этого, монопольное положение может быть определено и в результате «коллективного доминирования». Следует отметить, что отсутствие «коллективного доминирования» в определении СРП-оператора противоречит и Рамочной директиве (2002/21/ЕC), предусматривающей возможность существования «существенной рыночной власти» как при единоличном, так и при коллективном доминировании.

Как проводится еx-ante-регулирование?

В соответствии с Законом Украины «О телекоммуникациях» органом, уполномоченным определять рынки определенных телекоммуникационных услуг, проводить их анализ и определять СРП-операторов, является Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сфере связи и информатизации (далее – НКРСИ).

В 2011 году НКРСИ был утвержден Порядок анализа рынков пропуска трафика и определения операторов с существенным рыночным преимуществом (далее – Порядок). Порядок предусматривает процедуру, которая, в принципе, схожа с процедурой, предусмотренной в утвержденной АМКУ Методике определения монопольного (доминирующего) положения. В частности, в соответствии с Порядком НКРСИ должна определять товарные, географические и временные пределы рынка, оценивать конкуренцию и определять СРП-операторов.

Вместе с тем Порядок предусматривает и особенности, связанные именно со спецификой еx-ante-регулирования.

Так, учитывая ограничения, установленные Законом «О телекоммуникациях», еx-ante-регулирование осуществляется исключительно на оптовых межоператорских рынках, которые связаны с услугой пропуска трафика.

Кроме того, Порядком заранее установлен определенный перечень рынков, являющихся объектом регулирования. Ниже приведен перечень этих рынков.

К рынкам услуг пропуска трафика относятся:

1) рынки услуг терминации трафика на сетях фиксированной связи;

2) рынки услуг терминации трафика на сетях подвижной (мобильной) связи;

3) рынок услуг транзита трафика на сетях фиксированной и подвижной (мобильной) связи.

Порядок также предусматривает определенный перечень обязательств, которые могут быть возложены на СРП-операторов:

1) соблюдение установленных НКРСИ размеров расчетных такс за услуги пропуска трафика к телекоммуникационным сетям СРП-операторов;

2) применение расчетных такс за услуги пропуска трафика к телекоммуникационным сетям операторов телекоммуникаций, не имеющих существенное рыночное преимущество, в размерах не ниже соответствующих расчетных такс за услуги пропуска трафика от их сетей к сетям СРП-операторов;

3) обеспечение взаимосоединения с телекоммуникационной сетью другого оператора в точках, указанных в каталоге предложений СРП-оператора относительно взаимосоединения с их телекоммуникационными сетями.

Примеры применения еx-ante-регулирования В конце 2015 года и в начале 2016 года НКРСИ был проведен очередной анализ рынков услуг пропуска трафика. По результатам анализа НКРСИ были определены СРП-операторы на рынках услуг терминации трафика и на рынке услуг транзита трафика, а также были наложены соответствующие регуляторные обязательства.

 

Поскольку по Порядку НКРСИ должен проводить анализ рынков не менее одного раза в два года, то можно ожидать очередной анализ рынков услуг терминации трафика – до 27.10.2017, а рынка услуг транзита трафика – до 01.03.2018.

Следует также отметить особый подход в определении товарных границ рынков при предоставлении услуг терминации трафика. Этот подход, в принципе, присущ всем «сетевым» индустриям.

Как отмечает НКРСИ в своем анализе: «Оператор телекоммуникаций, предоставляющий услугу терминации трафика на собственной телекоммуникационной сети, является единственным субъектом хозяйствования, которое может предоставить такую услугу, то есть услуги терминации трафика на собственных телекоммуникационных сетях нельзя считать взаимозаменяемыми».

Итак, на сегодня существует 276 рынков услуг терминации трафика на фиксированных сетях и 6 рынков услуг терминации трафика на мобильных сетях. Понятно, что коэффициент концентрации на этих рынках будет равен 100 %, а индекс Герфиндаля-Гиршмана – 10000 (то есть максимальное значение). Следовательно, на рынках терминации трафика конкуренция вообще отсутствует, а потому применение еx-ante-регулирования можно назвать обоснованным.

Следует отметить, что сейчас во всех 28 странах ЕС к услуге терминации трафика применяется подобное еx-ante-регулирование.

Более того, в своем проекте Европейского кодекса электронных коммуникаций Европейская комиссия предложила установить максимальные размеры ставок терминации голосового трафика. Эта инициатива в который раз подчеркивает важность обеспечения, прежде всего, конкуренции между сетями для обеспечения конкуренции между услугами.

При этом в ЕС одновременно акцентируется внимание на исключительности применения ценового еx-ante-регулирования на розничных рынках телекоммуникационных услуг (а то и вообще об отсутствии необходимости такого применения), поскольку для решения вопросов розничного рынка достаточно будет применение только ex-post-регулирования (то есть «классическое» антимонопольное законодательство).

Надеемся, что Украина будет придерживаться этой, на наш взгляд, разумной парадигмы в регулировании телекоммуникационного рынка.

Юрист&Закон, 07.04.2017 – 13.04.2017, № 14